Como Ursula von der Leyen utilizou a guerra entre a Rússia e a Ucrânia para expandir massivamente os poderes da Comissão e supranacionalizar a política de segurança da União "  Uma importante reflexão"

Thomas Fazi, 17 de setembro

Entre as muitas implicações trágicas da guerra na Ucrânia, há uma que passou relativamente despercebida: a forma como Ursula von der Leyen utilizou a crise ucraniana para pressionar por uma expansão dos poderes executivos da Comissão, conduzindo à supranacionalização  de facto  da UE . política externa, incluindo em questões de defesa e segurança, sobre as quais a Comissão não tem competência formal, garantindo o alinhamento do bloco com (ou melhor, subordinação à) estratégia dos Estados Unidos e da NATO.

Tradicionalmente, a Comissão sempre teve uma posição fraca na área da política externa, particularmente em questões de defesa e segurança – uma área sobre a qual não tem competência direta ao abrigo dos tratados europeus – e a integração supranacional nesta área tem sido há muito tempo considerado o  caso menos provável  . Antes da presidência de von der Leyen, a Comissão já tinha expandido lentamente o seu papel no domínio da política externa, muitas vezes “contornando” os processos de tomada de decisão oficiais, mas o seu papel permaneceu limitado. Na medida em que a UE tinha de falar a uma só voz sobre questões de política externa, esta tarefa foi (formalmente) reservada ao Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança (estabelecido pelo Tratado de Lisboa de 2009), e mesmo depois, tratava-se simplesmente de transmitir o consenso intergovernamental entre os Estados-membros como uma  extensão de facto  do Conselho, e não como uma voz supranacional autónoma. Von der Leyen estava determinada a mudar isso.

Pouco depois de assumir a presidência da Comissão em 2019, Ursula von der Leyen fez da criação de uma  “Comissão Geopolítica”  uma das suas principais prioridades. A UE, disse ela, deve tornar-se um importante actor “geopolítico” “para moldar uma ordem mundial melhor”. O caos e a crise exigem que ela “aprenda a falar a linguagem do poder”. O que ela declarou é, na verdade, a sua intenção de alargar o âmbito de acção da Comissão a áreas que são tradicionalmente da responsabilidade dos governos nacionais, nomeadamente a política externa e as questões de defesa e segurança.

Por outras palavras, esperava um novo golpe institucional destinado a reforçar ainda mais a unificação e a centralização supranacionais, na área onde os governos sempre foram mais relutantes em conceder à UE e às suas instituições um papel político mais importante. A invasão da Ucrânia pela Rússia em 2022 proporcionou a oportunidade perfeita para o fazer. Curiosamente, apesar de todo o discurso de Ursula von der Leyen sobre o reforço do papel geopolítico da UE, nos meses críticos que antecederam a invasão russa, o papel da UE permaneceu marginal  em comparação com  o dos Estados Unidos. Tanto quanto se sabe, os Estados Unidos não consultaram os governos europeus ou, nesse caso, a UE, e o bloco parece ter estado em grande parte confinado às margens da crise.

Mas depois da invasão russa, a UE, através da Comissão Europeia, adoptou subitamente um papel muito mais activo, e Ursula von der Leyen aproveitou mais uma vez a janela de oportunidade criada pela crise para se colocar à frente da resposta do bloco, como foi o que aconteceu no início da crise de Covid. Isto permitiu-lhe prosseguir dois objectivos que se reforçam mutuamente: expandir o mandato de segurança da Comissão, garantindo ao mesmo tempo o alinhamento do bloco com (ou melhor, a sua subordinação) à estratégia dos Estados Unidos e da NATO, essencialmente transformando a Comissão num "braço europeu alargado da OTAN e dos Estados Unidos", como  disse tão eloquentemente  Wolfgang Streeck :

Na falta de competência ao abrigo dos tratados da UE em questões militares e de defesa, a Comissão procurou identificar lacunas nas capacidades dos Estados-membros da UE e da NATO que poderia propor colmatar, esperando assim melhorar, ou restaurar, as suas capacidades de governação como instituição internacional.

O primeiro passo dado por Ursula von der Leyen foi elaborar, em tempo recorde, um regime de sanções de escala sem precedentes contra a Rússia. O primeiro pacote de sanções foi adotado no dia seguinte à invasão russa, em 25 de fevereiro, e dezenas de outros se seguiram. Estas incluíram congelamentos de activos e proibições de viagens, restrições aos bancos centrais e aos bancos, tais como a exclusão do sistema SWIFT, controlos de exportação e proibições de importação, bem como embargos à energia russa.

Muito se tem falado sobre as sanções e a sua eficácia – ou melhor, a sua falta de eficácia. Mas um aspecto que passou largamente despercebido é a forma como as sanções foram utilizadas por Ursula von der Leyen para, mais uma vez, expandir sub-repticiamente os poderes da Comissão, à custa do Conselho e dos Estados-membros.

Tradicionalmente, o Conselho era responsável pela criação do regime de sanções, cabendo à Comissão cuidar dos aspectos técnicos e da implementação do controlo. O regime de sanções pós-invasão, por outro lado, assistiu a uma inversão radical de papéis: embora nada tenha mudado do ponto de vista processual formal (a Comissão apresentou propostas de restrições ao Alto Representante para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que depois tiveram de ser aprovado por unanimidade pelo Conselho Europeu), desta vez a Comissão assumiu um papel mais importante do que nunca no desenvolvimento da política de sanções.

Vários fatores precisam ser considerados aqui. Em primeiro lugar, tal como em crises anteriores, a necessidade percebida de agir rápida e decisivamente significava que a Comissão, enquanto centro institucional de especialização nesta área, estava bem posicionada para resolver o problema pelas suas próprias mãos, como von der Leyen fez imediatamente, propondo vários pacotes sucessivos, sem muita consulta prévia aos Estados-Membros, especialmente no que diz respeito aos primeiros pacotes. Como  explicou o Politico   :

Ao longo do processo de preparação, foi a Comissão que tomou a iniciativa das sanções, consultando algumas capitais nacionais como Berlim, Paris e Roma, mas reunindo-se principalmente com representantes dos países membros em pequenos grupos para recolher os seus pontos de vista. Temendo que o ambicioso pacote de sanções vazasse, a Comissão nunca forneceu um projecto de texto, até ao momento final, quando os países membros estavam prontos para considerá-lo.

O choque da invasão, que causou uma  “reformulação significativa”  das opiniões e percepções dos Estados-membros sobre a ameaça russa, também significou que os Estados-membros estavam satisfeitos (ou tinham pouca “outra escolha)” em seguir o exemplo, pelo menos inicialmente. A pressão dos colegas fez o resto.  De acordo com  um académico, “a imensa pressão política também significou que, no primeiro mês após a invasão russa, os Estados-Membros aceitaram quase todas as medidas de sanções propostas” - mesmo em questões politicamente muito sensíveis para os Estados-Membros, como a expulsão dos bancos russos do o sistema SWIFT ou sanções energéticas ao carvão e ao petróleo bruto.

Isto não significa que os Estados-Membros não tenham tido uma palavra a dizer no desenvolvimento do regime de sanções; no entanto, a Comissão estava claramente mais inclinada a ouvir alguns governos do que outros. Por exemplo,  um estudo  observou que, nos primeiros meses após a invasão, os governos "hawkish" da linha da frente nos flancos oriental e norte do bloco estavam "enviando os seus mais loucos sonhos de sanções" à Comissão, [que] então os incluía, na maioria das vezes, directamente. no pacote de sanções proposto.”

Este fenómeno reflecte a mudança do eixo geopolítico europeu, gerado pela guerra entre a Rússia e a Ucrânia, de oeste para nordeste, ao qual os Estados Unidos têm prestado um apoio considerável no contexto da crescente NATOização da UE. Mais uma vez, somos lembrados de que o processo de tomada de decisão da UE é sempre o resultado de uma interação complexa de dinâmicas nacionais, internacionais e supranacionais, com, como sempre, a notável ausência do  demos  .

Isto realça outro factor crucial para explicar o papel central assumido pela Comissão na política de sanções: a dimensão transatlântica. Como as sanções faziam parte de uma política ocidental que, em última análise, se inspirou em Washington, von der Leyen conseguiu usar os seus fortes laços transatlânticos para fortalecer ainda mais o seu papel e influência. Poucos meses após a invasão,  o Politico  escreveu  que von der Leyen - apelidado de "o presidente americano da Europa" pela revista - "tornou-se a pessoa a quem ligar quando as autoridades americanas quiserem ligar para a Europa":

[V]on der Leyen assumiu o controlo do diálogo transatlântico sobre a Rússia e a política de sanções, tornando-se o principal interlocutor do presidente dos EUA, Joe Biden – a mulher para quem a Casa Branca liga quando a América quer falar com a UE. E ela e a sua equipa merecem crédito por evitarem as armadilhas típicas da divisão da UE em relação à política de sanções, conseguindo implementar séries após séries de medidas punitivas com relativamente pouca divisão.

Como observou Wolfgang Streeck, o alinhamento da UE com a estratégia dos EUA e da NATO também serviu a estratégia de auto-engrandecimento de von der Leyen:

Nos seus esforços para construir um Estado europeu supranacional, a Comissão Europeia sob von der Leyen utilizou a pressão americana para o apoio europeu na Ucrânia como alavanca para arrancar poderes e competências adicionais aos seus estados membros, uma estratégia apoiada por grandes sectores do Parlamento Europeu.

Ursula von der Leyen também podia contar com o facto de Björn Seibert, o seu chefe de gabinete na altura (e ainda hoje), ser amigo pessoal do conselheiro de segurança nacional americano Jake Sullivan. Tal como noticiou o  Financial Times   , “ao contrário das práticas anteriores, o esforço da UE foi coordenado directamente [com Washington] pelo gabinete de von der Leyen através de Björn Seibert”. De forma algo chocante, um embaixador da UE  observou  que a cooperação entre os Estados Unidos e os líderes da UE significava que "os Estados Unidos, no início, sabiam mais sobre o trabalho sobre as sanções da UE, bem como dos Estados-Membros da UE.

Esta situação criou uma dependência institucional, em que a marginalização dos Estados-membros na formulação do regime de sanções fez de Ursula von der Leyen e do seu gabinete  os  “únicos actores com uma visão geral das discussões sobre sanções ”, o que criou uma dinâmica de auto-reforço que levou a uma crescente centralização e à supranacionalização  de facto  de todo o processo. Além disso, tal como em crises anteriores, não demorou muito para que a nova dinâmica interinstitucional criada pela “realidade no terreno” fosse formalizada e cristalizada por novos acordos institucionais. Na verdade, Ursula von der Leyen foi explícita na forma como descreveu a crise como uma crise que  exigia  rápidas mudanças institucionais para se adaptar ao novo status quo. Num discurso ao Parlamento Europeu logo após a invasão, ela  disse  :

[Se] estivermos determinados, a Europa será capaz de enfrentar o desafio. O mesmo vale para a defesa. A segurança e a defesa europeias evoluíram mais nos últimos seis dias do que nas últimas duas décadas. […] Este é um ponto de viragem para a nossa União.

Assim, no final de 2022, o Conselho decidiu  dar  à Comissão o poder de estabelecer e aplicar sanções à escala da UE em caso de violação das sanções, competência que até então cabia aos Estados-Membros. A utilização do procedimento de emergência do Parlamento Europeu permitiu rever o sistema existente sem envolver a Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos do Parlamento ou o Conselho Económico e Social, e sem realizar a análise do impacto normalmente obrigatório – mais um exemplo de como as políticas de crise/emergência tendem a conduzir a rápidas mudanças institucionais que quase invariavelmente resultam numa crescente supranacionalização e “comissionamento” da tomada de decisões da UE, bem como numa crescente falta de controlo democrático.

O papel central da Comissão, e de von der Leyen em particular, na resposta à crise ucraniana foi ainda mais acentuado por uma retórica invulgarmente agressiva na apresentação das sanções. Usando uma linguagem de dureza sem precedentes, von der Leyen disse que as sanções da UE foram  concebidas para  "  degradar sistematicamente  a base industrial e económica da Rússia", "paralisar a capacidade de Putin de financiar a sua máquina de guerra", "isolar ainda mais a Rússia e drenar os recursos que utiliza para financiar este bárbaro guerra”, “atingir um sector central do sistema russo” e “privá-lo de milhares de milhões em receitas de exportação”. Além da linguagem utilizada, von der Leyen também perturbou o protocolo ao afastar o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, que na altura era Josep Borrell, durante a apresentação dos pacotes. Como  argumentou um acadêmico  :

Devido à natureza tradicional das sanções entre pilares enquanto instrumentos económicos e financeiros utilizados para fins políticos, seria de esperar que o [Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança] fosse responsável pela comunicação pública destas sanções. Parece ser a personalidade ideal porque a sua posição combina as competências da Comissão em matéria de governação económica e financeira com o papel político do Conselho nos assuntos externos. […] No entanto, ao comunicar os novos pacotes de sanções da UE, foi a Presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, quem assumiu o papel principal. Só depois de anunciar a adoção de cada novo pacote de sanções é que o presidente normalmente dava a palavra ao [alto representante] Josep Borrell, que apresentava os detalhes de cada pacote.

Nos meses que se seguiram à invasão, a Comissão continuou a desenvolver propostas para sanções cada vez mais duras e mais amplas, e começámos a ver que alguns líderes europeus, nomeadamente Viktor Orbán, começaram a agir no sentido inverso. “As tentativas de enfraquecer a Rússia não tiveram sucesso”, disse ele  em  meados de 2022. “Por outro lado, é a Europa que poderá ficar de joelhos devido à inflação brutal e à escassez de energia resultante das sanções. » As negociações sobre o sexto pacote de sanções foram particularmente difíceis, tendo a Hungria bloqueado este pacote durante muito tempo. No final, a Hungria obteve uma isenção do embargo ao petróleo bruto russo.

Os acontecimentos provariam que Orbán tinha razão. Dois anos após o início do conflito, von der Leyen continuou  a afirmar  que "as sanções estão a desmoronar-se camada por camada da sociedade industrial russa", embora já tivesse ficado claro que as sanções não tinham atingido de todo o objectivo declarado. de paralisar a economia russa e que tiveram de facto um efeito catastrófico. A economia russa estava  em expansão  , em parte  devido  às próprias sanções, que levaram a Rússia a adoptar uma política de protecção comercial, política industrial e controlo de capitais que não poderia ter implementado de forma plausível por sua própria iniciativa; entretanto, grandes áreas da Europa Ocidental entraram em recessão, também em grande parte devido às próprias sanções e à dissociação do gás russo.

Mas do ponto de vista de Ursula von der Leyen, a sua abordagem agressiva foi um sucesso, permitindo-lhe definir sozinha o tom da resposta da União Europeia – e assegurando uma resposta muito mais agressiva do que aquela que provavelmente teria resultado numa decisão mais consensual. abordagem intergovernamental, recorrendo muitas vezes a uma retórica ainda mais militante do que a dos próprios Estados Unidos. Significava também declarar inabalavelmente o compromisso inabalável da UE e dos seus Estados-Membros com a estratégia maximalista de vitória a todo o custo da Ucrânia – ou seja, a Ucrânia deve continuar a lutar até recuperar cada centímetro quadrado de território perdido, incluindo a Crimeia, qualquer que seja a situação humana. ou custos económicos, e que não deveria haver negociação com Putin – apesar das reservas que alguns países, incluindo a França e a Alemanha, tiveram em relação a esta abordagem, especialmente no início.

A Comissão também desempenhou um papel crucial para conseguir que a UE quebrasse o tabu sobre o financiamento de armas letais quando decidiu financiar o fornecimento de ajuda militar letal à Ucrânia. Como o artigo 41.2 do Tratado da União Europeia proíbe explicitamente “despesas resultantes de operações com implicações militares ou de defesa”, esta medida exigiu alguma criatividade para ser contornada. Para o efeito, a Comissão desviou 3,6 mil milhões de euros do seu Mecanismo Europeu para a Paz (EFF) – um mecanismo de financiamento extra-orçamental criado para “prevenir conflitos, construir e preservar a paz e reforçar a segurança e a estabilidade internacional” – para fornecer ajuda letal e não letal. assistência militar à Ucrânia. Foi a primeira vez que o Mecanismo Europeu para a Paz, um nome algo impróprio na altura, foi utilizado para fornecer armas a um país em guerra. Esta decisão é ainda mais impressionante tendo em conta que a UE inclui três Estados-membros militarmente neutros, nomeadamente a Áustria, a Irlanda e Malta.

Entretanto, von der Leyen permaneceu determinada a oferecer à Ucrânia a oportunidade de aderir plenamente à UE. As promessas de adesão acelerada foram acompanhadas por compromissos de longo prazo de apoio económico à recuperação da Ucrânia, tanto durante como depois da guerra. No final de 2022, von der Leyen  disse  que a reconstrução da Ucrânia exigiria “um Plano Marshall abrangente” para o qual a UE “apresentaria uma nova plataforma para a reconstrução da Ucrânia”. Quase dois anos depois, ela  reiterou  o "compromisso inabalável da Europa em apoiar a Ucrânia durante o tempo que for necessário", dizendo que a União Europeia "mantém-se firmemente com a Ucrânia, financeiramente, economicamente, militarmente e acima de tudo moralmente, até que [o] país esteja finalmente livre .”

Tal como acontece com as sanções, ou com qualquer outra questão, a questão não é se concordamos ou não com as políticas delineadas por von der Leyen. A questão é como, através de tais declarações, é capaz de “bloquear” as políticas antes de estas terem sido formalmente aprovadas pelos Estados-Membros, e muito menos pelos parlamentos nacionais – não apenas em questões cruciais de política militar e de segurança, mas também em questões orçamentais e de despesas. política. Pode argumentar-se que, em última análise, os Estados-Membros permanecem no comando, uma vez que qualquer política deve, em última análise, ser aprovada pelo Conselho Europeu, mas isto ignora como tais declarações criam efectivamente uma nova "realidade no terreno epistémico, ou um facto consumado, ao qual os membros os estados são então colocados sob forte pressão para cumprir.

A este respeito, recorde-se que, apesar das críticas dos Estados Unidos à Europa que se recusa a “pagar a sua parte justa” pela defesa, em Junho de 2024, os países e instituições da UE atribuíram  um  total de 110 mil milhões de euros à Ucrânia, enquanto a ajuda financeira total atribuída pelos Estados Unidos ascende a apenas 75 mil milhões de euros — e esta tendência continua a aumentar. Ao mesmo tempo, ninguém mencionou os desafios que representa a admissão de um país como a Ucrânia na UE, com a obrigação de uma assistência financeira alargada.

O que é particularmente trágico é que a abordagem autoritária e autoritária de von der Leyen à crise ucraniana não tenha transformado a UE num "ator geopolítico" capaz de permanecer sozinho na cena internacional e defender os seus interesses, como ela anunciou no início da sua presidência , o que talvez justificasse parcialmente esta abordagem. Pelo contrário, ao confiar sem reservas na estratégia americana, von der Leyen tornou a UE mais  “vassalada”  pelos Estados Unidos (nas palavras de um analista do Conselho Europeu de Relações Exteriores) do que nunca. Como Orbán disse recentemente  :  “A Europa desistiu de defender os seus próprios interesses: tudo o que a Europa faz hoje é seguir incondicionalmente a linha de política externa dos Democratas Americanos – mesmo ao custo da sua própria autodestruição. Em grande medida, devemos isso a von der Leyen.

Um último ponto que vale a pena mencionar é como a Comissão von der Leyen utilizou a guerra na Ucrânia – e especificamente a ameaça da “desinformação russa” – para impor um novo regime de censura generalizada na forma da Lei dos Serviços Digitais (DSA), uma lei inicialmente proposto por von der Leyen em 2019, que exigia que as plataformas de redes sociais removessem qualquer conteúdo que a própria Comissão considerasse “discurso de ódio” ou “desinformação” (com base em definições vagas e em constante evolução). Embora a Comissão diga que se trata apenas de proteger os utilizadores, é fácil perceber por que muitos acreditam que o objectivo final é censurar a dissidência e controlar o discurso online - especialmente em torno de questões altamente controversas como a guerra entre a Rússia e a Ucrânia.

Não é por acaso que o primeiro  relatório DSA  da Comissão Europeia foi inteiramente dedicado à questão da “desinformação russa”. É revelador que o relatório coloca “contas próximas do Kremlin” – potencialmente qualquer conta crítica da abordagem da UE e da NATO à guerra – quase ao mesmo nível que as contas ligadas ou associadas ao Estado russo. Ao mesmo tempo, a Comissão também apoiou uma vasta gama de outras iniciativas destinadas a combater a “desinformação” e a “desinformação” ligadas ao conflito.

No geral, a Ucrânia constitui mais um exemplo típico de integração clandestina através de crise – ou, neste caso, guerra – em que a Comissão Europeia utiliza as crises para pressionar a expansão dos seus poderes executivos  , de facto  ou  de jure  , incluindo em áreas onde não tem competências formais, como a política externa e as questões de defesa e segurança, conduzindo a uma supranacionalização cada vez maior (e, ao mesmo tempo, à desnacionalização e à desnacionalização) do processo de tomada de decisões da UE. As chamadas soluções de emergência “únicas”, apresentadas como dependentes de uma resposta rápida à crise em curso – como a concessão à Comissão de maior margem de manobra do que nunca para desenvolver uma política de sanções – dão origem a novas realidades institucionais que se tornam então o status quo.

Não é, portanto, surpreendente que, no início da guerra entre Israel e Gaza, Ursula von der Leyen tenha mais uma vez considerado por bem falar (e agir) em nome de todo o bloco. Uma semana após o ataque de 7 de Outubro, por exemplo, ela visitou Israel sem ser informada da sua intenção de o fazer  ,  e aí afirmou o apoio inabalável da UE a Israel. Não só não consultou os líderes europeus antes da viagem – nem sequer os informou sobre isso – mas nem sequer transmitiu, durante a sua viagem, a posição adoptada pelos ministros dos Negócios Estrangeiros europeus apelando a Israel para respeitar o direito internacional. Isto provocou fortes críticas de vários líderes e autoridades europeias. “Não entendo o que o Presidente da Comissão tem a ver com a política externa, que não é o seu mandato”, escreveu  no X  Nathalie Loiseau, eurodeputada e membro proeminente do grupo Renovar a Europa do presidente francês Emmanuel Macron.

Josep Borrell, antigo chefe da diplomacia europeia, também criticou publicamente Ursula von der Leyen, acusando-a de não estar autorizada a representar as posições de política externa da UE, que normalmente são coordenadas entre os países membros. A política externa é decidida pelos líderes dos 27 países da UE em cimeiras internacionais e discutida pelos ministros dos Negócios Estrangeiros em reuniões “presididas por mim”, disse Borrell aos jornalistas. O presidente do Conselho da UE, Charles Michel, também expressou a frustração dos chefes de Estado quando disse que  a  UE "pagou o preço" pela forma como Ursula von der Leyen lidou com a crise de Gaza, referindo-se aos danos causados ​​à imagem da UE no Médio Oriente. e lamentando que a Comissão tenha feito declarações “sem qualquer legitimidade”.

Pode muito bem ser o caso, mas a maioria dos líderes europeus tem grande responsabilidade por esta situação. Ao permitir que von der Leyen e a Comissão expandissem incansavelmente os seus poderes, um golpe silencioso após outro – primeiro durante a pandemia, depois durante a guerra na Ucrânia – contribuíram para o surgimento desta nova realidade. E, ao reelegerem von der Leyen, garantiram que este processo de supranacionalização crescente continuará nos próximos anos.

Este é um extrato do meu recente relatório do MCC de Bruxelas,  The Silent Coup: The European Commission's Power Grab  , disponível  aqui