O desafio dos BRICS e a crise das instituições financeiras internacionais

 Um importante trabalho de Jacques Sapir .

Um estudo de caso sobre o Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS

É agora amplamente aceite que as instituições da economia global estão, de uma forma ou de outra, em crise. A diferentes níveis, seja no FMI, no Banco Mundial ou na OMC, estas instituições têm cada vez mais dificuldade em adaptar-se a um mundo em rápida mudança e a uma situação geopolítica instável. Uma das principais razões para esta situação é o surgimento de um grande grupo de países que questionam agora o modelo de governação global e os equilíbrios estabelecidos no final da Segunda Guerra Mundial. A emergência dos BRICS, e desde Janeiro de 2024 do BRICS+, é o resultado cumulativo de uma longa história de insatisfação com o funcionamento destas instituições da economia global. Poderia o BRICS+ desenvolver novas instituições capazes de desafiar ou substituir instituições globais emergentes do quadro de Bretton Woods? Esta é uma questão importante que surge da crescente importância dos BRICS.

O papel crescente dos BRICS como um grupo que visa estabelecer regras para a governação regional e mesmo global marca uma mudança substancial na nossa compreensão do sistema internacional[1]. Existem duas possibilidades claramente divergentes. A primeira vê os BRICS+ trabalhando para uma redistribuição de poder dentro da governança global, sem grandes mudanças nas regras do jogo. Neste caso, poderíamos ver os BRICS simplesmente apoiando os valores e normas ocidentais, mas procurando exercer uma influência crescente na economia. sua implementação. A segunda vê o BRICS+ questionando claramente os valores e normas ocidentais e tentando fazer com que o seu próprio conjunto de valores e normas domine. A transição da primeira para a segunda atitude poderá muito bem ser o facto determinante dos últimos anos.

Há mais de dez anos que existe um debate no mundo académico que se centra ou no papel do BRICS+ na transformação da hierarquia da ordem mundial mas numa lógica em que estes países jogam o jogo estabelecido, ou que se centra no nacional fontes de formação das preferências das nações que formam o BRICS, o que implica uma análise da posição dos diferentes Estados neste jogo global e da sua possibilidade de modificar o seu conteúdo e a sua forma.

Este texto focará no poder estrutural, potencial ou real, do BRICS+ para “mudar as regras do jogo”. Examinará especificamente como o Novo Banco de Desenvolvimento (NBD) criado pelos BRICS, até agora a principal tentativa dos BRICS de fortalecimento institucional, poderia desafiar ou complementar as instituições globais existentes, como um estudo de caso. Será organizado numa primeira parte, examinando a crise – latente ou aberta – das instituições económicas internacionais (FMI, Banco Mundial e OMC), depois, numa segunda parte, examinaremos a ascensão do poder dos BRICS e a sua transformação em BRICS+.

Uma terceira parte mobilizará então as teorias do poder estrutural de Susan Strange e a articulação entre as lógicas da “voz” e da “saída” (ou deserção) de Hirschman, e centrar-se-á na sua relevância para o nosso tema. Por fim, a quarta parte examinará como a criação do NBD constitui simultaneamente uma aplicação da lógica de “saída” e também pode ser analisada em termos de poder estrutural, e como este NBD é diferente e pode representar uma alternativa aos existentes. instituições financeiras internacionais.

1. As instituições da economia global em crise

As instituições que deveriam governar a economia mundial, algumas das quais surgiram de Bretton Woods, como o FMI e o Banco Mundial, ou da hegemonia americana, como a OMC, atravessam um período prolongado de crise e inconsistências[2].

A crise das organizações económicas internacionais começou há cerca de 25 anos, quando o FMI se mostrou incapaz de travar a crise coreana e depois a crise asiática de 1997[3]. A rejeição pelos Estados Unidos da proposta japonesa de criação de um “Fundo Monetário Asiático” não foi acompanhada por um reforço da capacidade de acção do FMI[4]. Se este fracasso demonstrou, na altura, a fraqueza das capacidades institucionais não americanas, também mostrou que a insatisfação com o funcionamento “centrado no Ocidente” do FMI era significativa. A renovada incapacidade do FMI para impedir a rápida propagação da crise de 2008 (a chamada crise “subprime” [5]) confirmou a crise de governação no mundo financeiro global[6].

Esta crise está paradoxalmente associada a uma crise latente do dólar gerada pelos próprios Estados Unidos e resultante da implementação muito política de medidas, como a Foreign Corrupt Practices Act [7] e a Foreign Account Tax Compliance Act [8] e a decisão do que as autoridades americanas considerassem que qualquer utilização do dólar colocaria automaticamente as empresas estrangeiras sob a lei americana. Um relatório parlamentar francês escrito em 2016[9] mostra que o principal problema advém do facto de as transações terem necessariamente de passar por um banco americano para “comprar” dólares, enquadrando-se assim na legislação americana. Estas medidas aceleraram, portanto, o fenómeno da crise nas instituições de governação internacional.

O FMI foi historicamente claramente a instituição mais exposta a críticas[10]. É bem sabido que as políticas de ajustamento estrutural suscitaram muita raiva e descontentamento em muitos países[11]. Isto começou na década de 1980[12] e continuou inabalável até hoje. As políticas do FMI reflectem uma continuidade retórica e política substancial com o neoliberalismo[13], ainda que possamos notar – mas essencialmente para os países europeus – pronunciadas descontinuidades discursivas nestas duas áreas[14]. Mas o FMI luta hoje para manter a sua capacidade de implementar políticas de ajustamento estrutural e para continuar a ser a referência em muitos países[15].

A questão de uma possível reforma do FMI tornou-se central desde a crise do “subprime” [16] e a ascensão ao poder dos países emergentes, incluindo a China, mas também a Índia. No entanto, as tentativas de reforma desta instituição permaneceram limitadas[17]. O resultado final é que, no “Sul Global”, a legitimidade do FMI foi significativamente desgastada e a procura de uma organização alternativa tornou-se cada vez mais evidente. É verdade que os analistas suspeitam há muito tempo que a política desempenha um papel importante nas operações de empréstimo do Fundo Monetário Internacional[18] e que esta organização poderia ser largamente influenciada pelo Tesouro dos EUA.[19] Tal hipótese certamente não foi suficientemente especificada, mas seria amplamente consistente com a noção de “hegemonia” [20]. É evidente que o alinhamento político com os Estados Unidos, a maior potência do FMI, aumenta a probabilidade de um país receber um empréstimo do FMI[21], ou de beneficiar de cláusulas de condicionalidade mais favoráveis[22 ]. Poder-se-ia pensar que o fim da Guerra Fria teria provocado uma mudança neste ponto. Não foi esse o caso e seria um erro pensar que o FMI se teria tornado menos politizado desde o fim da Guerra Fria[23]. Na verdade, os trabalhos sugerem que a influência da política aumentou desde 1990[24]. O comportamento das organizações multilaterais permanece sempre determinado pelos interesses políticos dos seus Estados membros mais poderosos.

A China tentou aumentar a sua influência no FMI[25] e tem sido, até certo ponto, bem sucedida ao fazê-lo. Um bom exemplo dessa colaboração é a entrada do Renminbi (RMB) no cabaz dos Direitos de Saque Especiais em 2016[26]. Tal como os Estados Unidos e outras economias ocidentais desenvolvidas, a China também tomou decisões relativamente à sua colaboração com instituições financeiras internacionais (IFI) com base nos seus próprios interesses e objectivos relativamente a questões económicas e políticas fundamentais, com um projecto de longo prazo de internacionalização dos seus países. moeda[27]. Na verdade, quando os interesses e objectivos da China convergem com os do FMI, a sua colaboração com o FMI tende a produzir um resultado que vai ao encontro das necessidades da China. No entanto, se a China e o FMI tiverem interesses e objectivos divergentes, o resultado da sua colaboração, ou mais precisamente da sua não colaboração, pode revelar-se significativamente desestabilizador.[28]

As relações da China com o FMI dependem, na realidade, fortemente das suas relações com os Estados Unidos[29]. Desde o segundo mandato de Obama e a presidência de Trump, a deterioração destas relações tornou as relações com o FMI cada vez mais problemáticas. Esta tendência continuou sob a presidência de Biden.[30] No entanto, o FMI continua responsável pela regulação, para o bem ou para o mal, das finanças e dívidas globais. Apesar do forte descontentamento que suscitou, até agora não surgiu nenhuma nova instituição que desafiasse o seu domínio. Contudo, isto poderá mudar com a criação do Novo Banco de Desenvolvimento.

O Banco Mundial também tem enfrentado críticas profundas desde a década de 1990[31]. O desencanto com as políticas do Banco Mundial não é novo[32], nem os apelos à reforma da instituição. O seu alinhamento com a política americana foi um dos pontos apontados por muitos críticos.

Durante a maior parte do período pós-guerra, o Banco desfrutou de um quase monopólio em duas áreas: financiamento e conhecimento dos problemas e processos de desenvolvimento. Embora o Banco Mundial mantenha a sua importância no conhecimento do desenvolvimento, o sector do financiamento do desenvolvimento tornou-se mais competitivo graças à criação de uma série de novas instituições por parte dos países emergentes.[33] O risco de o Banco Mundial se tornar simplesmente mais uma agência de ajuda gerida pelos países ricos para ajudar os países mais pobres foi claramente identificado[34]. Alguns gigantes estatais nacionais, como o Banco de Desenvolvimento da China e o Banco Exim da China , [35] teriam fornecido (pelo menos em alguns anos) mais empréstimos a África do que o Banco Mundial. Esta situação levanta obviamente questões embaraçosas.

A crise da COVID-19, que é agora vista como um dos mais claros sinais de alerta para a sobrevivência do multilateralismo, apenas aumentou esta pressão[36]; países ricos canalizando os seus recursos e atenção para dentro, em vez de demonstrarem um desejo particular de combater a pandemia fora das suas fronteiras[37]. Na verdade, o Banco Mundial está a lutar para encontrar uma resposta ao questionamento da sua legitimidade e à crise de irrelevância que o tem assombrado durante anos. Obviamente, o Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) dos BRICS poderia ser um dos possíveis atores para desafiar a supremacia do Banco Mundial[38].

Depois, há também a OMC que atingiu o limite do seu potencial, como vimos com o fracasso da “Rodada Doha”[39]. No momento da sua criação em 1995[40], duas das principais funções da Organização Mundial do Comércio eram "fornecer um fórum para negociações entre os seus membros relativamente às suas relações comerciais multilaterais[41]" e "administrar o Memorando de Comércio ." "acordo sobre as regras e procedimentos que regem a resolução de litígios" [42]. Esta última função foi desempenhada pelo Órgão de Resolução de Litígios (OSL), descrito como a “jóia da coroa” e “pilar central do sistema de comércio multilateral” [43].

Mas muito rapidamente, os chamados países "em desenvolvimento" ou "emergentes" tiveram cada vez mais a sensação de que eram os perdedores da Ronda Uruguai, de que tinham obtido um mau acordo e de que tinham de dar muito por uma recompensa enganosa. Por exemplo, rapidamente perceberam que o acordo sobre a agricultura e o acordo sobre os têxteis e o vestuário estavam longe de lhes dar acesso ao mercado dos países desenvolvidos, o que foi de facto uma das razões pelas quais aderiram à OMC[44]. A tentativa de lançar a “Rodada Doha” terminou, portanto, num fracasso retumbante. No geral, as negociações foram tão divisivas e malsucedidas que agora é comum falar da “morte da Rodada Doha”. Em resposta, cada vez mais estados recorreram a parcerias económicas bilaterais e regionais. A recente conclusão de tais acordos, também chamados de "acordos de nova geração", como o Acordo de Parceria Transpacífico ou o malfadado CETA ou Acordo Económico e Comercial Abrangente entre a União Europeia e o Canadá, bem como as negociações duradouras sobre A Parceria Económica Regional Abrangente liderada pela China e que inclui 16 estados da Ásia e da Oceânia[45], são provavelmente os melhores exemplos desta tendência.

É agora claro que as instituições da economia global estão em crise, seja ela aberta ou latente. É, ao mesmo tempo, o produto da crise do “Consenso de Washington” ao qual o FMI e o Banco Mundial estiveram associados[46], o resultado de uma mudança radical no equilíbrio dos poderes económicos desde os anos 1990, reformas prolongadas ou demasiado tardias e a emergência de um novo actor colectivo, os BRICS. Este actor é agora suficientemente poderoso para provocar mudanças significativas na estrutura de governação da economia global. Na luta por uma reforma radical das instituições económicas globais, poderia exigir uma maior proporção das instituições existentes ou uma mudança completa nas regras e normas que definem essas instituições. Na verdade, ambas as direcções estão a causar uma grande crise nas instituições existentes. Mas uma crise não termina sozinha.

Na verdade, o colapso das instituições que datam do período de dominação do “Ocidente colectivo” não estará completo até que sejam criadas novas instituições para substituir as antigas. Na verdade, o que chamamos de “crise” é o período de tempo entre a incapacidade das antigas instituições de desempenharem o seu papel habitual e o surgimento de novas instituições que poderiam substituí-las.[47] Devemos então analisar possíveis esquemas de criação institucional e, em particular, o caso do Novo Banco de Desenvolvimento.

2. Dos BRICs aos BRICS+: duas décadas de progresso

A emergência dos BRIC, depois BRICS+, foi certamente o acontecimento mais importante dos últimos vinte anos[48]. A adesão de 5 novos países em 2023, e as prováveis ​​adesões nos próximos anos, mostram o dinamismo e o poder de atração desta organização[49]. Devemos, portanto, examinar o progresso dos BRICS ao longo dos últimos 15 anos para compreender as correntes subjacentes que têm pressionado as instituições da economia global.

A sigla BRIC – Brasil, Rússia, Índia, China – foi introduzida na nossa linguagem popular por Jim O'Neill, economista da Goldman Sachs há vinte anos[50]. O seu artigo analisou o espectacular crescimento económico que este grupo de países experimentaria, bem como as implicações destas tendências futuras para a economia política internacional. Um processo que começou em 2006 juntamente com a Assembleia Geral da ONU e foi institucionalizado em 2009 durante a primeira reunião em Yekaterinburg.

Gráfico 1

Fonte: FMI

Mas, durante estes três anos fatídicos, o mundo foi confrontado com uma grande crise financeira, conhecida como a “crise subprime”, que nem os Estados Unidos nem o FMI conseguiram gerir ou mesmo controlar[51]. Em retrospectiva, é claro que isto despertou o desejo dos quatro países de tentarem organizar um melhor sistema de governação da moeda e do comércio.[52] Em 2011, a África do Sul juntou-se a este grupo de países como o país economicamente mais bem sucedido no Sul Global, trazendo os BRIC para os BRICS. Com esta adição, os países BRICS representavam 26% da massa terrestre mundial e o PIB global total (em PPC) aumentou de 25,6% em 2009 para 32,2% no final de 2023. A afirmação de que os BRICS representam os interesses da “maioria global ” está ganhando credibilidade[53].

A criação dos BRICs, então BRICS, foi saudada com certo ceticismo e entusiasmo cauteloso, dependendo das opiniões de diferentes autores, sendo descrita de várias maneiras como uma espécie de "associação frouxa", de "aldeia Potemkin" [54]. , ou um “clube de coincidências de interesse” [55]. No entanto, ao longo do tempo, este grupo cresceu significativamente em influência.

Estes são, sem dúvida, países com aspirações económicas comuns e ideias semelhantes sobre o tipo de multilateralismo e as mudanças na economia política global que seriam necessárias para o alcançar. Foram estas aspirações económicas subjacentes que serviram para revigorar os fluxos de capital dentro e entre os países BRICS no meio de um vácuo financeiro num mundo pós-crise financeira.[56] Na verdade, os BRICS têm crescido, atraindo cada vez mais países. Em 2023, durante a 15ª cimeira, a organização decide admitir 6 novos países. Embora apenas cinco destes países tenham aceitado (por razões políticas, a Argentina recusou o convite), os BRICS transformaram-se em BRICS+ em 1 de janeiro de 2024 com um PIB comum (em PPC) de 36,2%. Os BRICS tornaram-se iguais ao G7 e os BRICS+ reduziram o fosso com o que hoje podemos chamar de “Ocidente colectivo”. A adesão da Arábia Saudita e do Irão tem naturalmente um importante significado político, mas também comercial[57].

Entretanto, era claro que a “globalização” tinha entrado numa crise profunda[58], uma crise que foi reconhecida até nas organizações de Bretton Woods. Carmen Reinhart, economista-chefe do Banco Mundial, chegou ao ponto de dizer que a pandemia da COVID-19 foi “…o último prego no caixão da globalização” [59]. Os BRICS tornaram-se então um bloco ambicioso com a sua própria dinâmica interna que realizava cimeiras anuais, tinha ambições diplomáticas, envolvido em projectos de infra-estruturas de grande escala dentro das suas fronteiras nacionais, bem como em projectos transnacionais nas suas regiões. Os BRICS exerceram o seu poder económico criando uma nova instituição de crédito – o Novo Banco de Desenvolvimento que admitiu países que ainda não eram membros dos BRICS[60] – e desafiando a hegemonia dos países europeus e norte-americanos nas finanças internacionais. Esta criação foi muito importante. Esta é a primeira criação institucional nesta área extremamente sensível não gerada pelos países ocidentais.

Obviamente, as aspirações económicas subjacentes dos BRICS trouxeram consigo o questionamento, e mesmo a substituição, das instituições de Bretton Woods. O NBD serviu para revigorar os fluxos de capitais dentro e entre os países BRICS no meio de um vácuo financeiro num mundo pós-crise financeira. Em 2017, quase uma década após a crise financeira de 2008, os BRICS representaram 19% dos fluxos de investimento globais.[61] Muitos destes fluxos financeiros foram canalizados para projectos de infra-estruturas de capital intensivo. O papel regional dos BRICS é agora evidente[62] e está a expandir-se lentamente para um papel global[63].

Os países BRICS, no entanto, experimentaram uma transformação radical da sua estrutura político-económica desde a década de 1990. Um denominador comum entre as experiências heterogéneas de desenvolvimento económico destes países e a sua posição como países economicamente bem sucedidos tem sido a forma como o Estado tem evoluído. tomou ativamente medidas políticas para mobilizar recursos, políticas comerciais, contratos públicos, promoção da procura pública e prestação de apoio financeiro[64].

O papel do Estado no desenvolvimento económico assumiu diferentes formas nos países BRICS[65], mas foi, e continua a ser, sem dúvida importante. Através desta dimensão do seu desenvolvimento, estes países estão agora a lançar um desafio implícito e explícito às instituições económicas globais criadas e orientadas para o Ocidente. Contudo, tal desafio deve ser definido. Será de natureza adaptativa ou radical e como irá acomodar o crescente poder estrutural dos BRICS?

3. Poder institucional e fortalecimento institucional

Então, qual é a verdadeira natureza do desafio colocado pelos BRICS (e agora pelo BRICS+)? Para compreender a dinâmica em jogo, é apropriado abordar aqui elementos teóricos da Economia Política Internacional, mas também outras teorias.

O BRICS e o BRICS+ são ao mesmo tempo um agrupamento político e um agrupamento económico. O poder económico e político deste grupo aumentou nos últimos anos, mas mais especificamente desde 2020 e a crise da COVID-19. Simbolicamente, e até certo ponto, podem ser considerados representativos do que é chamado de “Sul Global” [66].

É neste contexto que a criação do Novo Banco de Desenvolvimento deve ser apreciada. Poder-se-ia pensar que o NBD seria uma espécie de acordo interno destinado a promover o investimento e o comércio dentro do perímetro dos BRICS[67]. Mas os membros dos BRICS decidiram desde o início fazer do NBD uma instituição multilateral capaz de operar para além do perímetro dos BRICS. Esta decisão mudou o sentido da criação do NBD. O NBD desenvolveu então parcerias com diferentes Estados e instituições financeiras, mas numa base muito pragmática[68], visando expandir gradualmente o seu alcance. Desenvolveu um programa específico para a transição ecológica e depois competiu diretamente com o Banco Mundial[69].

A criação do NBD foi, portanto, a primeira, e até agora a mais importante, tentativa de fortalecimento institucional dos BRICS. Pode-se argumentar que a NBD é ao mesmo tempo um sintoma e uma fonte de poder estrutural para os BRICS. Isto envolve primeiro rever o que é “poder estrutural” e como este conceito deve ser usado.

O poder estrutural[70] é geralmente considerado como o poder situado entre as suas dimensões obrigatórias, institucionais e relacionais inerentes a “uma estrutura social para além de qualquer exercício consciente”[71]. Este poder estrutural contrasta fortemente com o poder relacional, que enfatiza os esforços para maximizar valores dentro de um determinado conjunto de estruturas institucionais. O poder estrutural enfatiza um metapoder que se refere aos esforços para mudar as instituições (ou mudar o jogo). É claro que os BRICS+ estão aqui a tentar questionar, modificar e talvez até mudar a governação global[72].

Susan Strange é certamente a autora que mais esforço dedicou à reintrodução da noção de poder na economia internacional e contribuiu para a criação da Economia Política Internacional[73]. Mas se ela sustentou corretamente que o poder era e continua a ser central para a economia política internacional[74], ela também tentou definir e refinar a noção de “poder”.

Susan Strange define o poder estrutural como o poder de moldar e determinar as estruturas da economia política global dentro das quais interagem outros estados[75], as suas instituições políticas e jurídicas e as suas empresas económicas. Isto pode ser entendido como o poder de definir as regras do jogo ou as normas de comportamento explícitas ou implícitas. Strange identifica então quatro estruturas de poder chave na economia global que são (1) segurança, (2) produção, (3) finanças e (4) conhecimento. Entre estes, definiu a estrutura financeira como o núcleo da governação económica global, daí a relevância dos mercados financeiros internacionais (que podem adquirir dinâmicas próprias[76]) e de um banco multilateral de desenvolvimento como o NBD, especialmente porque este último não era criado pelas potências ocidentais. Isto é particularmente importante considerando que o “poder estrutural” tem uma ligação estreita com o conceito de “hegemonia” [77]. Argumenta também que a estrutura financeira da economia global assenta em dois pilares, as estruturas da economia política através das quais o crédito é criado e nas quais o poder é partilhado por governos e bancos, e um segundo pilar que consiste em sistemas monetários nacionais que criam a superestrutura global[ 78].

Mas a análise de Susan Strange não deixa de levantar um certo número de questões. A primeira é que tal abordagem tem um caráter não intencional. Isto significa que as diferentes estratégias dos atores ou projetos de longo prazo não são levadas em conta. A segunda é que é demasiado limitado e exclui a capacidade de moldar as instituições comerciais internacionais. A terceira centra-se numa explicação teórica insuficiente dos mecanismos causais do poder estrutural.

No entanto, a noção de “poder estrutural” é de importância central, ainda mais quando lembramos que Strange a definiu como o poder de moldar e determinar as estruturas da economia política global, um poder que é agora mais crucial do que nunca. Os problemas levantados dizem respeito, sem dúvida, a mais de uma forma de incompletude da teoria desenvolvida por Susan Strange. Não questionam a importância central do conceito de poder estrutural.

O que é realmente importante para nós é compreender como a criação do NBD pelo “poder estrutural” dos BRICS afetou a estrutura financeira visível na mudança do “poder para influenciar” para o “poder para prejudicar”.

Durante 15 anos temos sido confrontados com uma superpotência em declínio (os Estados Unidos) que tem tentado manter uma capacidade residual para influenciar as decisões internacionais, quer através da união de forças com outros países ocidentais, quer através de acções unilaterais. Por outro lado, temos potências contestadoras, os países BRICS, que passaram gradualmente de uma forma de compatibilidade relativa, que não é uma identidade, com a velha visão de superpotência para uma incompatibilidade óbvia e até para a expressão de opiniões abertamente contraditórias . É este conflito, ou pelo menos este choque de interesses divergentes, que é importante aqui.

Ninguém contestaria que os Estados Unidos e, globalmente, o chamado “Ocidente colectivo” tinham, e ainda têm, um poder estrutural próprio forte, embora desgastado, especialmente no que diz respeito às estruturas financeiras a que estavam completamente habituados. dominando. Resta saber se os países BRICS atingiram o ponto em que também terão um poder estrutural significativo nesta área, com capacidade para desafiar a hegemonia ocidental. O facto de a Rússia ter decidido, em Junho de 2024, escolher o Renminbi convertível como âncora do seu mercado cambial, mesmo que esta decisão seja o resultado de sanções ocidentais, poderá anunciar novas mudanças. A Rússia já tinha decidido cotar oficialmente o Renminbi no início de 2015 e organizar um mercado específico para esta moeda na Bolsa de Valores de Moscovo. A decisão de Junho de abandonar as moedas ocidentais (dólar e euro) como âncora do mercado cambial surge assim tanto como uma medida expedita em reacção às sanções financeiras como como uma medida que se enquadra numa perspectiva muito mais ampla. Testemunha o enfraquecimento do poder financeiro do “Ocidente colectivo”.

Sem dúvida, a ascensão dos BRICS no domínio do financiamento do desenvolvimento tem sido significativa[79]. Conforme descrito acima, o NBD desenvolveu diferentes tipos de parcerias, em diferentes áreas, e adquiriu um nível extremamente importante de competência e credibilidade. Isto implica um nível de confiança nunca antes experimentado por países que tentam desafiar o(s) poder(s) hegemónico(s) do Ocidente. Isto mostra que os novos actores já não vêem compatibilidade de interesses e ideias com os antigos actores dominantes.

Este é um desenvolvimento novo e importante. Dois dos principais países do BRICS, a China e a Índia, pareciam partilhar ideias e representações com a “potência ocidental” na década de 1990 e no início da década de 2000[80]. O mesmo pode ser dito da Rússia, pelo menos até à crise financeira de 2008-2010. Qualquer que seja o conflito de interesses que possa ter existido noutras áreas (e um dos mais importantes foi a guerra civil na antiga Jugoslávia e a questão do Kosovo em 1998-1999), a Rússia aceitou a hegemonia financeira americana e tentou fazer o melhor uso disso. Mas depois da “crise do subprime”, a situação começou a mudar rapidamente. Um autor estava interessado no aconselhamento fornecido pelo FM durante a crise de 2008-2010 para explicar que um conflito poderia então ter eclodido e que isso poderia explicar a transição da compatibilidade para a incompatibilidade[81].

Na realidade, o conflito entre a Rússia e o FMI é muito mais antigo do que isso, remontando à crise financeira russa de 1998[82]. Mas este conflito não impediu a Rússia, uma vez estabilizada a sua situação, de recorrer aos mercados financeiros globais e, em geral, de jogar o jogo da globalização financeira, pelo menos até 2010/2012. É portanto da “crise do subprime” que data a consciência da incompatibilidade dos interesses da Rússia com a hegemonia exercida pelos Estados Unidos nos domínios financeiro e comercial. Aqui devemos abordar as possíveis razões para uma política de “ruptura”, chamaremos abaixo de “saída”, por parte dos países BRICS.

• Uma possível explicação reside no fracasso dos Estados ocidentais, e em particular dos Estados Unidos, em enfrentar esta crise. Esta avaliação poderia ter sido partilhada pelo menos pela China, Índia e Rússia, e poderia ter convencido a China a construir o que tem sido chamado de “Grande Muralha de Prata” [83]. Isto foi notado até certo ponto pelo próprio B. Bernanke[84].
• Outra possível explicação poderia ser a tendência de aumento da politização da economia, que se tornou evidente desde 2014-2016, primeiro com a implementação de sanções contra a Rússia (2014), o Irão, e depois com a tendência para a utilização unilateral da posição do dólar. pelos Estados Unidos que foi descrita no início da primeira parte deste texto.

Seja qual for a causa dominante, e deve ser lembrado que as duas podem combinar-se, a mudança é agora evidente. Embora ainda estejamos muito longe da conversa sobre “desdolarização” e da criação de uma “moeda comum BRICS” [85], é claro que os países BRICS assumiram uma posição ofensiva contra a ordem mundial do pós-guerra –Bretton. Madeiras.

A abordagem do poder estrutural de Strange concentra-se na determinação das capacidades sociais de diferentes atores. Esta abordagem, quando complementada por uma abordagem construtivista às estruturas normativas internacionais, pode revelar-se muito útil quando se considera o novo papel dos BRICS na governação global. Podemos ver um passo em direcção a um bom indicador institucional do desempenho dos BRICS na governação económica global.

No entanto, a análise completa da emergência dos BRICS na governação global requer uma nova abordagem estrutural do poder. Será necessário mencionar aqui Douglass North, que poderá nos dar algumas pistas sobre o trade-off subjacente ao processo de criação de uma nova instituição em comparação com o processo de tentativa de mudar, ou evoluir, a instituição existente[86]. Mas é ainda mais frutífero confiar no conceito de Alfred Hirschman de "pressão de saída contra o uso da voz", onde o par saída-voz[87] implica que o custo de sair de um grupo é avaliado no auge do risco de uma situação de multilateralismo fragmentado, e onde o custo de uma “voz” é avaliado em função de capacidades insuficientes para influenciar os princípios e procedimentos do financiamento do desenvolvimento, aceitando então decisões que não são boas para os próprios interesses.

Este casal é estabelecido quando um membro exige maior poder de decisão e está pronto para assumir o custo, aumentando os recursos que coloca no sistema, ao mesmo tempo que é autorizado a fazê-lo pelos actores dominantes (aqui “o Ocidente colectivo”). No presente caso dos BRICS, a sua exigência de maior poder de decisão dentro das instituições de governação global aumentou o seu descontentamento latente, ao ponto de os países dominantes parecerem pouco dispostos a ouvir a sua “voz”. Isto levou à procura de meios alternativos para fortalecer o seu poder através da criação de instituições paralelas às instituições estabelecidas, lideradas e geradas pelo Ocidente.

O Novo Banco de Desenvolvimento, visto deste ângulo, pode ser visto como uma materialização da opção “saída”. Os países BRICS escolheram uma opção alternativa em vez de tentar influenciar – através da “voz” – as instituições existentes. Mas fizeram-no à custa de um multilateralismo fragmentado. O que é interessante então é a razão pela qual os países BRICS escolheram esta opção e prosseguiram com ela nos últimos anos. Durante a fase inicial da existência dos BRICS (2006-2012), parece que tentaram fazer com que os países ocidentais os ouvissem. Na verdade, estes pedidos não foram levados a sério, pelo menos inicialmente.

Uma interpretação possível poderia ser que, vendo as suas exigências de mais igualdade dentro das instituições internacionais globalmente rejeitadas ou ignoradas e, por outro lado, a incapacidade dos Estados Unidos e de outros países para acalmar e controlar a "crise dos subprime", os países do BRICS deliberadamente escolheu uma estratégia de saída. Mesmo depois de fazerem esta escolha, tentaram apresentar o NBD como complementar às instituições financeiras existentes[88], como uma espécie de estratégia mista que combina "voz E saída", pelo menos até 2016/17, antes de desviá-los e começar a desafiá-los diretamente . Isto poderia provar que os países BRICS exerceram um grau considerável de cautela e só decidiram uma estratégia de “saída” completa depois de estarem convencidos de que não existiam outras opções. Isto também levanta a questão de compreender por que razão os países do “Ocidente global” não sabiam nem queriam ouvir as exigências destes países e trancaram-se nas suas certezas de poder sempre ter os meios de controlo sobre a economia global.

4. Para que serve o NDB?

Devemos então passar gradualmente da economia para a política, mais ou menos no mesmo caminho descrito por Susan Strange. Será o NBD realmente diferente na sua estrutura e práticas da instituição internacional gerada pelo “Ocidente colectivo” e representa uma alternativa real[89]? Por outras palavras, a diferença limita-se ao facto de o NBD ser uma instituição “não-ocidental” OU será o NBD também diferente porque se baseia em regras diferentes, e talvez mais favoráveis ​​aos países emergentes?

As instituições de Bretton Woods foram claramente criadas sob a hegemonia americana. Mesmo que seja menos claro para a OMC, podemos dizer que a influência americana foi extremamente forte na aprovação do GATT tal como existia no início da década de 1960 e na OMC. O seu peso foi muito forte no estabelecimento das regras internas da OMC. Isto não é surpreendente se considerarmos o equilíbrio de poder em 1944 ou no início da década de 1980. Não devemos esquecer a importância do “Consenso de Washington” na definição das decisões do FMI e do Banco Mundial na década de 1990. particularmente na Rússia[90]. Mas a criação do NBD ocorreu num contexto muito diferente e devemos voltar à criação do NBD e ao seu desenvolvimento.

Como já dissemos, a criação de um Novo Banco de Desenvolvimento foi considerada pela primeira vez pelos países BRICS em 2012, mas o acordo formal só foi assinado em 2014 em Fortaleza e a reunião inaugural do conselho de administração ocorreu em 7 de julho de 2015 [91]. O NBD tornou-se operacional em 2016, com sede em Xangai.[92] Abriu os seus primeiros escritórios regionais, o primeiro dedicado a África, em 2017[93], seguido de um segundo escritório regional em 2019 em São Paulo, depois outro escritório na Índia e na Rússia. Em 2021, acolheu dois membros adicionais (Bangladesh, Emirados Árabes Unidos) e um terceiro em 2023 (Egito). Naquela época, esses novos membros não eram membros do BRICS. O Uruguai também tinha o status de "membro potencial", que foi admitido pelo Conselho de Governadores do NBD e se tornará oficialmente um país membro assim que depositar seus instrumentos de adesão.[94] O NBD tem um capital inicial autorizado de US$ 100 bilhões, dividido em um milhão de ações com valor nominal de cem mil dólares cada.

Os membros fundadores do NBD procederam a uma subscrição inicial de quinhentas mil ações num total de 50 mil milhões de dólares, incluindo cem mil ações correspondentes a um capital realizado de 10 mil milhões de dólares e quatrocentas mil ações correspondentes a um capital exigível de 40 Bilhões de dólares. O capital subscrito inicial foi distribuído igualmente entre os membros fundadores. A adesão ao Banco está aberta a todos os membros das Nações Unidas, o que significa que o banco espera um grande número de futuras adesões. A estratégia do banco foi rapidamente definida e foram definidos objectivos para os próximos anos[95]. Assinou o seu primeiro empréstimo no final de 2016[96] e a sua carteira de empréstimos cresceu rapidamente com o desenvolvimento de empréstimos soberanos e empréstimos com garantia soberana[97]. A ênfase foi colocada no desenvolvimento nacional e na parceria com outras instituições financeiras[98]. Estamos, portanto, perante uma instituição que pretende ser verdadeiramente internacional (não limitada aos membros dos BRICS) e que, pelo menos nos seus textos, não se coloca como alternativa, mesmo que comece, na realidade, a constituir uma .

Resta agora saber qual é a difusão do poder dentro do NBD. Podemos pensar que a difusão do poder desta nova instituição poderia estar condicionada a dois factores principais: primeiro a dimensão dos accionistas (a China poderia aparecer como a potência dominante) e depois as relações entre devedores e credores[99]. Mas se estes critérios forem aplicados ao NBD, vemos que a composição do banco tem uma perspectiva muito mais multilateral do que a do FMI ou do Banco Mundial. A distribuição de participações, inicialmente equitativa entre cada membro do BRICS, é testemunho disso. Além disso, existe um critério comunitário que se enquadra bem na perspectiva de uma economia de mercado emergente. O facto de não existir um acionista principal e de o poder do NBD não ser exercido numa única região comum é uma das provas[100]. O NBD apresenta-se como um caso único entre as organizações financeiras internacionais porque não é polarizado, nem formal nem informalmente, por um único país “dominante”, mas é de facto “multipolarizado”.

Em termos da relação mutuário-credor, as instituições financeiras multilaterais de desenvolvimento existentes geralmente estabelecem duas formas de relações mutuamente exclusivas: a relação mutuário-credor e a relação mutuário-mutuário.[101] A primeira é estritamente uma relação de dependência que resulta em benefícios para o credor. O NBD apresenta uma situação não mutuamente exclusiva e está aberto a ambos os tipos de cenários. A estratégia de financiamento do banco é tanto mutuário-mutuante como mutuário-mutuário[102], através das garantias que concede. Isto levou ao desenvolvimento de produtos financeiros aos quais os membros e não membros do banco podem aceder pelo valor de mercado.[103] O NBD difere, portanto, do paradigma institucional clássico estabelecido em outras instituições financeiras internacionais, conforme observado por Chris Humphrey[104]. Estas duas condições tornaram-se variáveis ​​importantes que impactam o nível de difusão de poder.

A abordagem estrutural de poder fornece então um bom quadro para definir os interesses e capacidades dos accionistas (os próprios BRICS) e as novas relações de poder criadas através de programas de empréstimos que têm novas práticas alternativas, como mostrado num

tabela muito informativa que pode ser encontrada no artigo recente de Duggan, Ladines e Rewizorski[105].

A partir de uma análise baseada nos memorandos de entendimento por parte do mutuante, mostram que a estrutura do NBD difere significativamente da de outros bancos multilaterais de desenvolvimento ou BMD[106]. Isto molda claramente a estratégia do NBD, não só em termos financeiros, mas também em termos de objectivos de médio e longo prazo. O NBD apresenta o que é hoje uma estrutura única e homogénea, onde a estrutura accionista dos membros históricos (e fundadores) do NBD ascende a pouco mais de 18% por membro, o que significa que cada um dos BRICS partilha um poder igual. Isto permite que cada um dos seus membros estabeleça uma agenda com prioridades para as economias emergentes.

O NBD também difere do Banco Asiático de Investimento em Infraestruturas (AIIB), liderado pela China. Embora ambos os bancos tenham nascido conceptualmente de potências não ocidentais, a China é dominante no AIIB, enquanto o NBD se concentra na igualdade de poder dos acionistas. É também importante notar que a estratégia de empréstimos do NBD difere da de outros BMD e, em particular, do Banco Mundial. Os BMD são fornecedores de recursos financeiros e, deste ponto de vista, tudo o que importa é como os accionistas satisfazem as condições económicas e políticas formais ou informais.

A estrutura accionista dos bancos multilaterais de desenvolvimento tem, de facto, um impacto significativo na determinação da actuação destes bancos[107]. Os países mutuários com empréstimos recorrentes e que registaram melhorias fiscais podem modificar as condições exigidas para o comércio. Isto resulta num aumento da “voz” destes mutuários específicos nos processos de tomada de decisão dos BMD e numa quebra na igualdade dos mutuários. O NBD, porque cria uma alternativa fora do actual sistema de BMD que até agora definia o sistema de governação económica global, liga as duas partes e oferece aos países do “Sul Global” uma alternativa que possivelmente reforce a sua capacidade de negociação quer com o FMI ou o Banco Mundial quando não lhes permite contornar estas duas últimas instituições.

Esta abordagem é interessante porque nos permite definir as condições que determinam a mudança real em termos de estrutura de poder. É claro que o NBD é novo em termos do seu histórico de operações, tendo começado a conceder empréstimos no final de 2016. Portanto, existem algumas limitações à utilização do banco como estudo de caso. Mas a relevância deste estudo de caso é inescapável, uma vez que o NDB viu o seu poder e influência crescerem de forma constante ao longo do último ano. Além disso, a sua dimensão simbólica, como a primeira instituição financeira internacional criada por países pertencentes ao que hoje é chamado de “Sul Global”, confere ao NBD um lugar especial dentro das instituições financeiras internacionais, sendo ao mesmo tempo um complemento E um desafio às já existentes. instituições financeiras. Isso promove novas regras e padrões. Alguns até viram o NBD como um possível desafio ao dólar[108].

É possível que ela se torne uma. O projecto de estabelecimento de uma zona comercial e monetária em torno da China, da Índia e da Rússia, proposto num documento estratégico publicado pelo Instituto de Previsão Económica da Academia de Ciências de Moscovo[109], implica, implicitamente, que uma instituição como o NDB se torne o coração de tal zona.

O NBD apresenta-se, portanto, como um caso único para avaliar o “poder estrutural” dos BRICS. A sua existência mostra que este “poder estrutural” é muito real e começa a ser comparado ao dos países do “Ocidente global”. A sua existência e as operações financeiras que conduz parecem suficientemente diferentes das de outros BMD para se ter tornado um importante pólo de atracção, pelo menos para os países do que chamamos de “Sul global”. Este poder de atração também permite, portanto, aos BRICS fortalecer o seu “poder estrutural”. Portanto, a análise vai além do quadro clássico de “causa-consequência”. Se o “poder estrutural” dos BRICS foi suficiente para criarem e desenvolverem uma instituição como o Novo Banco de Desenvolvimento, isto em troca lhes dá um “poder estrutural” adicional, do qual só o futuro nos dirá como será implementado.

Conclusão

O desenvolvimento da economia global desde o final da década de 1990 levou a mudanças dramáticas no equilíbrio do poder político e económico. Longe de significar um “fim da História”, o fim da Guerra Fria gerou mudanças significativas que agora trazem conflitos de interesses, mas também conflitos de representação e, portanto, confrontos sobre normas e regras. A importância destes conflitos não deve ser subestimada. Provavelmente estruturarão o mundo nos próximos vinte anos.

A emergência do BRICS+ simboliza uma das possíveis novas estruturações do mundo. O facto de os países BRICS+ terem sido empurrados para uma lógica de protesto aberto contra o mundo dominado pelo “Ocidente colectivo”, embora inicialmente estivessem apenas à procura de modificações aceitáveis ​​para este mundo, diz mais sobre a ascensão do poder destes países do que na falta de inteligência dos países do G-7 que não souberam, e sem dúvida não quiseram, conceder-lhes o lugar que logicamente lhes mereciam nas instituições internacionais. A actual lógica de confronto é em grande parte produto desta incapacidade, ou desta má vontade.

A participação decrescente do G-7 e do “Ocidente global” no PIB global e, inversamente, o crescimento que as “potências emergentes” como a China e a Índia experimentaram provavelmente empurraram a maioria das instituições económicas para a obsolescência causada pela Segunda Guerra Mundial e pela Índia. a Guerra Fria. A governação da economia mundial caiu nas mãos do Ocidente, em parte devido a estas mudanças objectivas e em parte devido a factores subjectivos como a infeliz política americana, uma generalização da prática de sanções unilaterais – portanto ilegais – e em parte devido a uma relutância , se não oposição total, para reformar atempadamente as instituições económicas globais existentes. No jogo de negociação entre o uso da “voz” e o da “saída” do sistema existente pelos países, a solução da “saída” tornou-se lentamente dominante devido à combinação destes factores.

Deve recordar-se que os países BRICS estavam inicialmente extremamente relutantes em escolher uma estratégia de “saída”. Se as suas “vozes” tivessem sido ouvidas e ouvidas no início dos anos 2000, é provável que não tivessem escolhido tal estratégia. Mas a opção de “saída” não está, nem pode estar, completa até que sejam criadas novas instituições. O desaparecimento das “velhas” instituições nunca está completo antes do aparecimento de “novas” instituições.

Neste processo, o impacto dos BRICS foi decisivo. O facto de os países BRICS terem começado a flexibilizar os seus músculos em termos de construção institucional, e o facto de estes países se terem concentrado numa instituição financeira, o NBD, com as suas diferentes regras e padrões, provavelmente mostra que as instituições em colapso criadas pelo O Ocidente é um facto inevitável nos próximos 15 ou 20 anos. Neste sentido, a criação do Novo Banco de Desenvolvimento constitui um ponto de viragem estratégico de primordial importância. É ao mesmo tempo um sinal do “poder estrutural” adquirido por estes países e um instrumento para desenvolver e fortalecer esse mesmo poder estrutural.

A escolha de uma estratégia de “saída” pelos países BRICS, e agora BRICS+, não resolve, no entanto, uma última questão. Irá a economia global avançar para uma fragmentação estabilizada, implicando que as instituições “ocidentais” poderiam sobreviver, ainda que de forma reduzida, para gerir o fragmento representado pela economia “ocidental”, ou novas instituições, vindas do “Sul global”, irão poder conferir a estes países a hegemonia que lhes permitiria posteriormente reunificar a economia mundial em torno de novas regras de governação.

Isso ainda está para ser visto e faz parte da história que ainda precisa ser escrita.

* Jacques Sapir é Diretor de Estudos da EHESS, professor da École de Guerre Economique (Paris), professor associado da MSE-MGU (Moscou), diretor do CEMI-CR451 e membro estrangeiro da Academia de Ciências da Rússia. E-mail: sapir@ehess.fr

Notas

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[63] https://www.banque-france.fr/en/publications-and-statistics/publications/expansion-brics-what-are-potential-consequences-global-economy#:~:text=With%20the%20expansion%2C%20the%20new,of%20commitment%20to%20inclusive%20multilateralism . Ver também Loewe P., “The Rise of the BRICS in the global economy”, em Teaching Geography , Vol. 41, No. 2, (Verão de 2016) , pp. 50-53 (4 páginas)

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[92] https://www.wsj.com/articles/brics-agree-to-base-development-bank-in-shanghai-1405453660

[93] https://www.ndb.int/about-ndb/history/

[94] https://www.ndb.int/about-ndb/members/

[95] Novo Banco de Desenvolvimento (2017) Estratégia Geral do NDB: 2017-2021.

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[99] Humphrey C., (2014), “A política de fixação de preços de empréstimos em bancos multilaterais de desenvolvimento”, em Revista de Economia Política Internacional , vol. 21(3), pp. 611–639

[100] Cooper AF, (2017), “O Novo Banco de Desenvolvimento dos BRICS: Passando da alavancagem material para a capacidade inovadora” em Política Global , vol. 8(3), pp. 275–284.

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[102] Novo Banco de Desenvolvimento (2019) Política do Novo Banco de Desenvolvimento sobre Empréstimos a Organizações Internacionais. https://www.ndb.int/wp-content/uploads/2019/09/Policy-on-Loans-toInternational-Organisations.pdf

[103] Novo Banco de Desenvolvimento (2020) Projetos https://www.ndb.int/projects/list-of-allprojects/page/3/

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[105] Duggan, N., Ladines A., JC, & Rewizorski, M. (2022), “O poder estrutural dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) no financiamento multilateral do desenvolvimento: Um estudo de caso do Novo Banco de Desenvolvimento”, em International Political Science Review , 43 (4), pp. 495-511.

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[106] Hooijmaaijers B., (2021), “A institucionalização interna e externa dos países BRICS: o caso do Novo Banco de Desenvolvimento”, em International Political Science Review , publicado pela primeira vez online em 17 de dezembro de 2021, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/01925121211052211

[107] Humphrey C., (2016), “A mão invisível: pressões financeiras e convergência organizacional em bancos multilaterais de desenvolvimento” em Journal of Development Studies 52(1) pp. 92–112.

[108] Petro-Yuan ou Petro-BRICS: A necessidade de melhores moedas de reserva alternativas para quebrar o domínio do dólar – Forbes Índia , https://www.forbesindia.com/article/bharatiya-vidya-bhavan039s-spji…r-alternative-reserve-currencies-to-break-dollar-dominance/84063/1 , O'Neill J., “Uma ameaça do BRIC ao dólar?”, artigo publicado em 13 ^de abril de 2023 no Project Syndicate, https://www.project-syndicate.org/commentary/brics-plus-and-the-future-of-dollar-dominance-by-jim-o-neill-2023-04 ; “Rússia e China planejam combater

domínio do dólar com o sistema de pagamento BRICS” 07/03/2024, Domain-B , https://www.domain-b.com/economy/world-economy/russia-china-plan-to-counter-dollar-dominance-with-brics-payment-system

[109] Voir IPE-ASR, Transformação da economia mundial : oportunidades e riscos para a Rússia , publicado em julho de 2024 , https://ecfor.ru/publication/transformatsiya-mirovoi-ekonomiki/